变革后的缅甸外交新走向

新華社照片,內比都,2016年4月5日
    (XHDW)(2)王毅與緬甸外長昂山素季會談 
    4月5日,中國外交部長王毅(左)在緬甸內比都與緬甸外長昂山素季舉行會談。這是會談後王毅與昂山素季共同出席新聞發佈會。
    新華社發(吳昂攝)
PIC:4月5日,中国外交部长王毅(左)在缅甸内比都与缅甸外长昂山素姬举行会谈 新华社

 

缅甸内部政治形势的巨大变化直接决定了其外交政策的新走向。尤其是2015年的议会大选中,昂山素季领导的全国民主联盟(NLD:National League for Democracy, 民盟)在联邦议会中已经获得348个席位,超过联邦议会总议席(含军人非选举议席) 的半数,依法获得单独组建新政府的权力。

2016年3月15日,经缅甸联邦议会全体议员投票表决,吴廷觉(Htin Kyaw)高票当选缅甸新一任总统,吴敏瑞和亨利班提育当选副总统。吴廷觉成为1962年以来缅甸第一位民选总统。有观察家认为,总统选举完成标志着缅甸自2011年开启的转型又向前迈进一步,也标志着缅甸全国民主联盟(民盟)从在野党向执政党的转变完成了关键一步。以昂山素季为主的亲西方的背景势必会促使缅甸新政府对过去的内外政策做出相应的调整和改变。

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1.由“一边倒” 转向“多边站”是缅甸外交的正常化修复

 

从缅国家利益角度来看,长期以来对中国“一边倒”的外交政策是一种畸形外交,也是迫于处境窘迫的无奈之举。贫穷的缅甸同样明白西方资本对于国家发展的重要性,以及外交选择的多元化是其争取自身利益最大化的前提,实施“多边站” 的平衡外交才是小国外交应有的姿态。

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U.S. President Barack Obama and opposition politician Aung San Suu Kyi hold a press conference after their meeting at her residence in Yangon, Myanmar on Friday. (Kevin Lamarque/Reuters)

但是,1989年以美国为首的西方国家对缅甸实施了严厉的制裁,缅甸出于生存和发展的需要,迫断绝了与西方世界的联系,从而选择对华“一边倒” 的外交政策。但同时缅政治精英也明白,从国家长远发展战略和维护自身安全的角度,“一边倒”的外交现状是亟需打破的。西方国家需要战略位置重要的缅甸能够有更为中立的姿态,而缅甸为发展经济也需要打开国际资本市场,大量引进外国投资和技术以及国际援助,来实现经济的快速发展以及自身利益的最大化。

无论是缅当初的对中国“一边倒”政策,抑或是未来的“多边站”外交,都是以维护缅甸国家利益为核心的,是缅甸在民主改革后尝试走上正常国家发展路程的一种努力,因此,缅甸会选择在原有的畸形外交政策上进行正常化修复。

事实也证明,缅甸近年的民主化政治改革,实际上也是为国家“重回国际舞台”做出的巨大努力。2010年11月,在举行大选后缅甸政府立即释放了被陆续软禁了15年的民盟领袖昂山素季,向西方世界发出了和解的信号。此外,缅甸近年大赦政治犯,于2014年甚至宣布已释放所有政治犯,并逐步放开对国外非政府组织进入的限制,以更为“媚西” 的开放态度迎接西方世界。鉴于缅甸做出的改革进展,2011、2012年美国国务卿希拉里、总统奥巴马先后访缅,暂缓了对缅甸的制裁,重新向缅甸打开了与西方合作的窗口。

与之相反的是,中缅近年来合作却是波折不断,密松水电站、莱比塘铜矿等项目的搁浅,不仅使中国投资者遭遇了重大经济损失,同时也使得中缅关系蒙上了一层阴影。中缅油气管道虽然已经建成,但其运营的现状却远远不及预期。至2015年2月, 中缅天然气管道已经运营了1年半有余,但至今累计输气量仅达到40亿立方米,是当初所设计年输气量120亿立方米的三分之一。由此可见,缅甸对中国和西方关系的亲疏变化已证明,其外交“一边倒”仅仅是过去式,“多边站”才是进行时,而这一点在未来昂山素季所领导的民盟政府中只会得到进一步加强。

 

2.“外交支持的选择” 取决于国内党争形势发展的需要

从战略上讲,实施大国“平衡外交”是缅甸政治精英的共识,但是外交政策的战术使用往往取决于国内权力斗争的需要。

缅甸进行民主改革以来,国内政坛的权力斗争频仍,逐渐形成了四大权力板块:以吴丹瑞、敏昂莱为代表的军方,以吴登盛为代表的政府,以吴瑞曼为代表的执政党,以昂山素季的民盟为代表的民主党派。在这四大政治派别之间,幕后操纵的吴丹瑞虽然认识到民主改革的需要,但是却以维护军人集团的既得利益为主,对于西方民主的冲击保持着高度的警惕。

吴登盛作为缅甸现总统,他的上台是各方势力妥协的结果,他中立的政治立场维系着各方力量的平衡。吴瑞曼作为执政党“巩发党”的党魁,更为倾向于“跨越式”的政体改革,试图通过建立议会制政体来实现他个人作为“议会议长”的权力。他公开支持与昂山素季展开合作,甚至主张在宪制改革中削弱军方权力、架空总统权力,这偏离了军队首领吴丹瑞所制订的政治路线,引起了军方实力派与登盛派的强烈不满,最终导致了“8·12”的党内政变,随后吴瑞曼被解除了巩发党主席的职务。

民盟胜选后,昂山素季先后与吴登盛、敏昂莱、吴丹瑞等政府、军方实力派进行了会晤,虽然得到了对方“和平移交政权”的承诺,但这仅仅是军方在国内外压力下所做出的权宜,一旦“宪政改革”的红线触碰到军方的既得利益,缅甸依然会有“民主破局” 的可能。在这四大政治派别中,并没有绝对的“亲华派”抑或是“亲西派”,他们都是现实主义的政治投机方,都会根据政治斗争的需要去战术性地选择外交亲疏。

昂山素季作为亲西方的代表,但在密松水电站调查等具体事务中保持客观中立,并在2015年访华期间表达了加强中缅交流的愿望。这些举动无疑是向曾获得中国支持的缅甸军方示威,以此为自己在大选前博得更多的政治筹码。 再如,吴登盛总统作为现实主义者,他往往会视国内政治势力和舆论而定,根据国际博弈的趋势来采取对华政策。这一点在2015年7月22日的中国伐木工遭逮捕事件上表现得尤为突出,他通过拘押并重判中国劳工来向缅北地方政府施压,随后又通过大赦劳工以获得中国对其参选的支持。由此可见,缅甸外交虽然在“制衡” 的道路上前进,但也不一定会坚定地执行“去中国化”,各政治派别将会依据斗争形势的需要,战术性地在外交亲疏上做出选择。

 

3.加入东盟既是组织要求,也是发展需要

缅甸作为一个东南亚小国,尤其是在大国夹缝间求生存的小国,组织保障下的集体安全便显得尤为重要。缅甸军政府也深刻认识到这一点。东盟(Association of Southeast Asian Nations)也在积极扩大组织机构,以在地区事务中发挥主导型作用。因此,冷战结束后缅甸对东盟持欢迎姿态并积极配合,试图在东盟组织框架内摆脱中印等大国的影响,寻求自身的外交认同。1997年7月,东盟正式接纳缅甸成为正式成员国后,缅甸与东盟国家一直保持着比较密切的接触与合作,东盟的推动也对缅甸的民主化进程产生了积极的作用。

对于缅甸而言,东盟是其在东南亚区域的组织平台,是其与国际社会保持接触、避免外交孤立的重要依托。缅甸近年更加快了与东盟合作的步伐, 目前缅甸90%的外贸是面向亚洲国家和地区的,而其中的一半以上是对东盟成员国的。

作为重要邻国,缅泰两国的合作尤为瞩目,2012年7月,吴登盛首次以总统身份访问泰国,着重讨论了两国合作建设缅甸土瓦深水港项目,以及深化共建的“东西经济走廊”合作项目。缅泰双方还签署了3项旨在加强经济、能源和科技合作的备忘录,并同意共同推动缅甸仰光附近的土瓦深水港与工业园区发展计划。

东盟作为缅甸的主要“朋友圈”,是缅甸的外交基石,是攸关国计民生的贸易伙伴,加强与东盟成员国的政经联系依然是缅甸外交的优先选择。

 

总之,变革后的缅甸的外交政策作出的调整已然是事实,而调整后的外交方针也必然会对中缅关系产生一定的冲击。“变局” 虽说是在所难免的,但只要能够维持住中缅友好合作大局的“不变”,正确处理调整期所遇到的问题,中缅关系依然会有上升的空间。中国政府应当对未来“总体可控、局部有变”的中缅关系有充分的认识。

首先,认清缅民主党派亲西方的立场不会改变。虽然民盟主席昂山素季近期实现访华,但这只是权宜而非是转折,西方依然是其主要依赖的力量,对于未来民盟政府只可争取不可奢望。昂山素季长期接受西方教育,且一直以来在西方的支持下赢得了国际声誉和权力地位,因此无论是政治立场还是价值理念都不会出现根本性的转变。近年来,昂山素季的对华态度虽有所缓和, 在具体事务上,如前文提及其在密松水电站调查中保持中立,但这仅仅是认识到中国影响力之后所作出的权宜之计。

其次,经贸依然是中缅的主要维系。中国是缅甸最大贸易伙伴和投资来源国,而中国在迅速崛起的过程中,为缅甸提供了“搭便车”机会,从而最大程度减少了缅甸独立发展所需的机会成本。对于缅甸而言,中国的支持与帮助可以疏远而不可离开,中缅友好的大局不会出现根本性改变。

同时,中国的“一带一路”战略应当兼容缅甸的“东西经济走廊”建设,促进泰、缅、老、柬四国的共同发展,增强东南亚四国的积极性,从而为中国西南地区的发展提供更广阔的市场空间。我们有理由相信,在相互尊重、互利共赢的共识基础之上,中缅关系依然会成为21世纪和平共处、共同发展的典范。

 

 

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